绝对关注:城市居民不能买农村居民房屋,怎么办?

  　　实践中，相当一部分群众的法律意识不强，合同签订后没有及时办理过户手续。

  　　以浙江省温州市为例，近年来，温州的房地产市场火暴，房价一路攀升，从合同签订到买受人要求出卖人协助办理过户手续，房价可能已经上涨了许多。一些出卖方为了获取更大的经济利益，拒绝协助买受方办理过户手续，导致此类纠纷不断增多。而此类纠纷的彻底解决既涉及农村房屋买卖的效力问题，又事关房屋所有权和宅基地使用权的过户手续问题，也在立法、司法和行政方面存在着如何协调和互动的关系问题。

  　　为了解情况，笔者所在的温州市中级人民法院以此为课题组成调查组，选择瓯海、瑞安和苍南三个法院进行了实地调查。

  　　部分农村的房屋买卖纠纷近年来呈明显上升趋势

  　　关于农村房屋买卖纠纷案件，最高人民法院没有明确规定一个特定的案由，因原告的诉讼请求不同，各地法院在立案时确立的案由也不尽一致。审判实践中，一般将其归类为买卖合同，至于是一般买卖合同还是特殊买卖合同，尚无定论，导致在调查中难以获得法院实际受理这类案件的准确数字。这类案件大部分的诉讼请求是要求法院确认买卖合同有效和责令被告协助办理过户手续。

  　　调查结果显示，瓯海和瑞安法院受理这类案件的数量多并呈逐年快速上升趋势。具体情况为，瑞安法院2002年受理13件，2003年受理29件，2004年受理97件，2005年1至4月受理35件，共计174件。瓯海法院从2003年1月至2005年4月，共受理119件，特别是从2005年开始，这类案件快速增长态势明显，到当年5月中旬，已受理50多件。从两地的特点看，瓯海区处于城乡结合部，瑞安市的经济较发达，近几年的房价上升较快；从买卖主体方面看，四五年前农村房屋买卖一般只在本村村民之间进行，近两年，买卖主体扩大，买方由本村村民扩大到外村村民以及城镇居民。

  　　苍南县的经济相对于瓯海区和瑞安市落后些，房价上涨的幅度不大，房屋在农村居民与城镇居民之间交易较少，交易双方通常为同村人，合同基本上得到履行，故提起诉讼的不多，从2002年至2005年4月，法院共受理7件。

  　　多数法官认为，应适用合同法，认定农村房屋买卖有效；少数法官认为，作为宅基地的集体土地的转让不符合土地管理法规定

  　　在司法实践中，相当一部分人长期以来认为农村房屋买卖是受限制的，这样的案例很多，如2003年2月20日《人民法院报》以《城里人乡下买房不合法被判无效》为题，报道了江苏省海安县法院审结的一起农村房屋买卖合同纠纷；又如2005年7月13日《人民日报》以《聚焦宅基地使用权转让：在农村买房，慎之！》为题，报道湖南省浏阳市一位市民购买农村房屋几年后被告知是违法等。

  　　关于农村房屋买卖合同的效力，温州市法院系统绝大多数法官的观点是农村房屋买卖有效。他们认为，对合同的效力认定应适用合同法的规定，只要该类合同是双方真实意思的表示，不违反法律和行政法规，不存在合同法第四十四条、第五十二条规定的无效情形，就对双方当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更和解除合同。法院就应认定合同有效，以维护交易秩序的稳定和安全。

  　　国务院办公厅在1999年颁布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第二条规定“农民的住宅不得向城市居民出售”，“有关部门不得为购买的住宅发放土地使用证和产权证”。但大多数法官认为，《通知》不具有行政法规的效力，不宜作为认定合同无效的依据。

  　　审判实践中的具体情况为：对经村委会同意，出卖人有产权证的，或虽由于年代久远或正在办证而没有产权证的，买受人应向法院提供该无证房屋可以办理权属初始登记和转移登记的证据，如诉争房屋的建设许可证等相关证件，未提供的，法官应予以释明，并可以按原告的申请向房管部门出具查询函，只要房管部门认为可以办理产权证初始登记的，一般都认定房屋买卖有效（除非讼争房屋权属不清或系违章建筑等本身存在问题），并要求出卖方协助办理过户手续，在执行时则向有关部门发协助执行通知书。

  　　调查中，也有少数法官认为，应该认定农村房屋买卖合同无效。其理由是，我国宪法第十条第四款规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”。土地管理法第六十三条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。可见，作为宅基地的集体土地的转让不符合上述法律规定。国务院办公厅1999年颁布的《通知》虽不是认定合同无效的依据，但它是对上述条文内容的具体化和明确化，有参照价值。据此，法院应认定合同无效，根据过错责任原则，出卖方因出卖法律禁止出卖的房屋而导致合同无效，可认定其单方违约，由其赔偿因此给买受人造成的损失。

  　　政策调整导致判决无法履行，法院不得不采取变通做法

  　　自2004年11月国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》出台后，温州地区国土资源局停止办理农村房屋土地使用权的过户手续，这对法院作出农村房屋买卖有效的判决产生了很大的影响，导致判决无法履行，形成“房产交易合法，土地交易非法”的被动局面。

  　　为了应对这种局面，法院对此采取了一些措施，如瓯海法院，一般先建议原告对要求被告协助办理土地证过户手续的诉讼请求撤诉，若原告坚持的，则采取其他一些做法：如有的在判决主文中注明“如因政策等客观原因不能办理土地使用权过户的，被告方不负责任”，有的在判决被告协助办理土地过户手续的同时要求申请执行人保证暂不申请法院执行过户手续等。而瑞安法院仍判决被告履行合同的协助义务，同时建议有关部门对法院协助执行通知书进行登记备案，在旧村改造、拆迁安置等政策处理时作为依据。

  　　拍卖是一种特殊的买卖形式。目前，就温州市的情况而言，对法院受理的申请强制执行涉及农村房屋拍卖的案件，在执行实践中的做法是在拍卖公告中注明该拍卖物是农村房屋，或只注明其具体坐落的位置，对竞买人的身份没有作限制，完全遵循买卖自由的原则。法院出具的裁定书一般只解决房屋所有权的问题，而不涉及土地使用权的问题。至于拍卖后土地使用权的过户问题，一般有以下几种做法：1.由买受人自行处理；2.国土资源局对土地使用权暂缓过户；3.国土资源局予以过户，但土地的集体性质保持不变；4.国土资源局予以过户，但先征为国有后再转让。后两种做法在《意见》出台后不再实行。

  　　在温州市，目前对认定农村房屋买卖有效的判决，房屋所有权的转移登记在实践中不存在障碍。法院可以判决出卖人限期履行协助办理房屋所有权过户义务，在执行阶段可向房管部门发送协助执行通知书。

  　　至于土地使用权的转移问题，尚有争议。《意见》出台之前，温州地区的国土资源局大体上有两种做法，一种是改变土地所有权的性质，即先将集体土地征为国有后再出让，如瓯海区和苍南县国土资源局针对个案出台文件，具体做法为：经集体土地所有权人同意，先将房屋占用范围内的集体土地征为国有，再向房屋买受人办理国有土地使用权出让手续。买受人请求出卖方协助办理土地使用权过户手续的，如在法庭辩论终结前已经办理土地征用手续，法院判决出卖人履行协助办理土地使用权过户手续的义务。

  　　另一种做法是保持集体土地的性质不变，只变更土地使用权人，如瑞安市国土资源局的做法是本着房产权和土地使用权一并转移的原则予以办理土地使用权过户手续，土地集体所有的性质不改变，只是变更土地使用权人。

  　　但自《意见》出台后，温州地区的国土资源局停止办理农村房屋转让后的土地使用权的过户手续。

  　　禁止农村房屋买卖政策的背景及其负面影响

  　　据新华社北京2004年11月7日电文称，针对一些地方城镇居民在农村购置宅基地、违法建造住宅、侵占耕地的现象，为保护有限的土地资源，2004年11月国土资源部《意见》出台，严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证；同时要求各地进一步加强农村宅基地管理，正确引导农村居民住宅建设合理，节约使用土地，切实保护耕地。

  　　而事实上，《意见》出台的目的并不能通过禁止农村房屋买卖的规定来实现。

    土地管理法第六十二条第四款规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”第六十二条第一款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”由此可见，法律对于因房屋转让而出现的宅基地使用权的变更的情形从转让人和面积等方面已经作出重重限制，通过此种限制可以防止耕地的流失。

  　　农村房屋占用土地的用途原本就是建设用地，无论房屋的所有者是本村村民、外村村民或城镇居民，其用途都不会因此而改变。在我们倡导民族大团结的背景下，各民族形成“大杂居，小聚居”的状况，在城乡发展日益融合的今天，城镇居民和农村居民的居住情况亦可形成这一局面，法律没有理由禁止城镇居民购买农村房屋。因此，《意见》不仅起不到保护农村土地资源的作用，反而会引发一系列负面影响。

  　　负面影响之一是，禁止城镇居民到农村购置宅基地有违法律的平等原则。一方面，仅允许农村居民到城镇购置房地产，而不允许城镇居民到农村购置宅基地，对城镇居民来说是不公平的；另一方面，允许城镇居民自由转让其房屋，而不允许农民自由处分其房屋，实际上剥夺了农民与城镇居民财产上的平等权利，对农民来说是不公平的。

  　　判决农村房屋买卖有效，必然涉及农村房屋所有权和宅基地使用权的过户问题。目前，温州市的实际情况是房产证的办理不存在障碍。至于土地证的办理，在《意见》出台前，虽然各地国土资源局的做法不一，但也是不存在障碍的；但《意见》出台后，除了买卖双方为同一集体的村民外，国土资源管理部门不再办理土地使用权过户手续。其结果是“地随房走”的原则在此不再适用，即便是通过法院拍卖而来的农村房屋，也只有房屋所有权，而无土地使用权，一旦碰到旧村改造、拆迁安置、征地等，也难以保证得到土地补偿。这是负面影响之二。

  　　此外，在市场经济日益完善的今天，人为地将农村房屋买卖从大市场中分离出来，缩小交易范围，限制交易主体，导致交易价格的降低和交易量的减少，这一做法违背了市场经济的运作规律，在一定程度上限制了农民的融资手段。其结果是导致大量农村私宅闲置甚至毁坏，致使农村的房屋财产缺乏有力保护，最终损害了农民的利益，加大了农村居民和城镇居民的收入差距，在拍卖的情况下亦损害了债权人的利益，对社会的稳定构成了威胁，不利于和谐社会的构建。这种状况已不利于农村人口流动和农村经济的市场化发育。

  　　审理农村房屋买卖纠纷案件中遇到的困惑

  　　由于现行法律法规对农村房屋买卖问题缺乏明确系统的规定，法院在处理此类案件时首先面临着法律适用方面的困惑。

  　　同类案件，由于援引不同法律，甚至援引同一部法律的不同条文，如土地管理法第六十三条或第六十二条，判决结果截然不同。

  　　如有的法官认为，根据土地管理法第六十三条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”，同时结合有关政策的规定，应判决农村房屋买卖合同无效。有的法官认为，土地管理法第六十二条第四款规定“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”，反推此规范即含许可买卖之意，同时结合合同法的有关规定，且现行法律和行政法规没有禁止农村房屋买卖，“法不禁止即为自由”，应判决合同有效。

  　　笔者经调查了解到，对此问题，理论界亦无统一观点。如中国人民大学法学院王利明教授认为，宅基地具有一定的身份性质，并不适合自由转让，而只能在集体经济组织成员之间进行自由转让。而尹飞博士则认为目前在我国迁徙自由将被承认，在户籍制度已经放开的情况下，城市居民、农村居民的区分已经没有太大的实际意义。强行禁止城市居民取得农村房屋及其宅基地使用权，在操作上也是十分困难的。

  　　法院遇到的另一困惑就是生效判决的执行问题。

  　　审判实践中，原告起诉时提出要求被告协助办理土地使用权过户手续的诉讼请求的，审判人员虽采取了一些措施，但从法律的角度看，这些做法不尽妥当，比如要求原告保证暂不申请执行的做法实际上是损害了原告的权利，同时，保证书与法律文书不具有同等法律效力，其并不能改变法律文书的内容；比如在判决主文中注明“因政策等客观原因不能办理土地使用权过户的，被告方不负责任”的做法，使得判决的结果不确定，与其应具有的确定性的特性不相符；比如，判决被告履行合同的协助义务的做法，虽然是出于保护买受人的权利考虑，但这将损害判决的严肃性，因土地使用权过户手续根本是无法办理的，且权利人的权利保护最终能否落实还是个未知数等。

解决问题的司法对策

  　　法院的判决要兼顾法律效果和社会效果，而认定此类合同无效的判决则同时大大降低其法律效果和社会效果。

  　　从法律效果方面看，现行法律、行政法规对农村房屋买卖没有禁止性强制规范，法院认定农村房屋买卖无效的法律法规层面的依据主要源于有关对宅基地禁止转让方面的规定，但事实上，这两者之间并不存在当然的因果关系，上述法条的立法本意是保护农村耕地，但对于已在其上面建好房屋的宅基地而言，其用途并不因房屋的所有权人或宅基地的使用权人的变更而改变，判决农村房屋买卖有效并不违背这些法条的立法本意。而明确作出禁止农村房屋买卖的规定只是一些政策性的文件，但其毕竟不具有行政法规的效力，不能成为法院判决的法律依据。

  　　根据“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”的宪法原则，只要是中华人民共和国的公民，不因户籍或其生活的地域（城镇或农村，不同农村之间）的不同而在行使权利时有所区别；另一宪法原则规定，公民对其私有财产可以处置。同时，合同法规定，只要买卖双方签订的合同不违反法律和行政法规的禁止性规定，就应认定有效等。因此，若判决农村房屋买卖合同无效，不仅无任何法律依据，而且与宪法有关的基本原则相抵触，与合同法等基本法律的有关规定不符，不能不说是对现行法律法规的一种漠视。

  　　从社会效果方面看，认定无效的判决会极大地阻碍社会主义市场经济正常、有序地运行，破坏交易秩序的安全和稳定，损害了农民和农村的利益。具体表现为：1.农村和城镇之间的物资和人口呈单向流转，导致农村的资金更加匮乏和城市的人口更加拥挤；2.就目前房地产市场情况看，由于影响房价的因素不确定，房价升升降降，买方或卖方受利益的驱使，为了获得更大的利益，起诉到法院要求确认买卖合同无效，而法院认定无效的判决则无形中助长了故意毁约行为的发生。

  　　综合上述情况及目前温州市农村房屋买卖纠纷的调查情况，笔者认为，法院应做农村房屋买卖有效的认定，这样的判决才能达到社会效果和法律效果的统一。至于原告提出要求被告协助办理土地使用权过户手续的诉讼请求，为了兼顾判决的可执行性和买受人的权利保护，法院可将有关情况告知原告，建议其目前最好撤回该诉讼请求，待以后法律法规允许时可再提起诉讼。

  　　在目前的法律框架下，判决农村房屋买卖有效的司法对策终究不是彻底解决此类纠纷的长远之计。要想从根本上解决此类纠纷，消除司法不统一的现象，应在立法层面寻找出路。

  　　调查结果显示，近年来，因农村房屋买卖所引起的纠纷日益增多。特别值得关注的现象是，随着有关禁止农村房屋买卖的政策不断出台，温州地区的国土资源局目前已停止办理农村房屋土地使用权过户手续，但该类纠纷并没有因此减少，反而呈上升趋势。由此可见，农村房屋买卖只能是宜疏不宜堵，禁止农村房屋买卖已不适应当前农村经济的发展状况，法律对此应作出明确规定，以便对农村房屋买卖加以引导，促使交易规范化，从根本上减少该类纠纷的产生。

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