新医改方案被质疑将导致更大行政寻租空间

21世纪经济报道10月16日报道  由于医药领域的特殊性，药仅仅围绕医。新医改前，药品流通以市场机制为基础和原则.但当面对一个行政性垄断领域，即公立医院，市场与非市场之间产生了严重扭曲。新医改方案开出的解决思路，令医药领域更感焦虑，即在“以药养医”体制不破解前提下，而已经市场化的药品行业将怎样面对一个计划体系模式?药品流通体制重归行政计划模式，能否解决之前的药品流通体制弊病、医药界担心，会出现更大的行政寻租空间。

10月15日，北京会议中心一幢楼的会议室里，全国各省市近50位医药行业协会会长、秘书长聚在一起。针对前日公布的新医改方案，展开了激烈讨论。

“只看到加强了医院的垄断地位，没有对体制性问题给出根本性的解决思路”，“政府直接干预药品生产流通的做法，背离了市场经济规律”等意见频频从话筒中急促传出。

当日，原本是全国医药行业协会会长和秘书长的联系会，但恰逢在新医改方案公布后第二天召开，联席会自然成了对新医改方案的讨论会。

中国80%的药由医院“开出”，新医改意味着重构医药利益链条。这使得6千家药品生产企业、1万家医疗器械生产企业、1万多家药品流通企业、34万家零售企业不得不紧张。

在通读新医改方案后，医药界明晰看到“行政干预药品流通市场”的思路，并对此产生了担忧和质疑。

从会上信息看，医药界将紧急听取相关企业、行业领域对新医改方案的意见，形成统一意见并由所有会长、秘书长汇签后，上报国务院有关部门。

“以药养医”体制未除

“‘以药养医’的趋利性问题没有从体制改革上给出答案。”会上，浙江省医药行业协会会长赵文博称。

药价虚高、药品流通中的乱象丛生，是当下中国医改生态的主要话题。但多位医药行业协会代表在“研读”新方案后，得出了和赵文博相同的感受，不改医疗服务体制，就不能从根本上解决药品流通问题。

在医药界草拟的“上书意见”的讨论稿中，对于造成药品流通问题的症结表述是：我国近80%的药品销售在医院，而医院实行“以药养医”政策，使得药品收入成为医院经济收入的主要来源，在产业链中处于强势垄断地位。医院追求药品销售的高加价和高回扣，带来了药品流通中的不正之风。

“公立医院究竟怎样改革思路未明。”一位医药协会会长分析，解决药品流通体制目前存在的问题，关键在于医疗服务体系改革，但这点在新方案中模糊不清。如“怎样政事分开?怎样管办分开?”

“在这两处事关医疗服务体制改革的关键点上，没有明确给出政策操作方案。”现场会上，北京医药集团代表称，既然新医改方案是用来指导全国医改，就应该明确具体操作性思路。

即“政事分开”“管办分开”要求卫生行政部门转变身份，从办医院到监管医院。同时，新方案应该明确出“公立医院谁来办”的问题。

“要单独设立一个机构去履行出资人身份。”上述北京医药集团代表称，如果出资人不明确，方案中提到的“改制和参股，医院法人治理结构”这些目标怎样落实?

基本药物体系违背市场规律

相比公立医院改革思路，新方案用“建立基本药物制度”来重构药品流通体系，引来医药界更多“强烈”的反应。

建立基本药物的逻辑思路是，由于没有药企生产“基本药物”，那么政府采取行政力量，投入财政补助，去指定企业生产，并直接配送减少中间流通环节。对此，医药界认为，在解决缺少基本药物的问题上，方案没有“抓到”根本环节。

“我国药品生产不存在生产不了，不是没有生产基本药物的能力。”中国医药企业管理协会常委副会长于明德称，我国药品制剂生产能力严重供过于求。如片剂设备能力利用率为45%，胶囊设备能力利用率为40%，粉针剂设备能力利用率仅为27%。

“是定价和医疗服务体系问题。”于明德分析，解决了这个关键性环节，根本不需要政府来指定谁来生产和供应。

同时，对于方案中列出的基本药物供应体系模式，医药界质疑为其是回归到“统购统销”。

“定点生产加强了企业恶性竞争。生产和供应应该是市场竞争机制，而不是政府来定。”赵文博称，行政部门直接干预药品流通的做法，违背了市场经济规律。

“怎样定点?谁来定?谁来配送?政府还是企业?谁是中间环节?”中国医药商业协会副会长王锦霞表示，如果这些词语前的主语是“政府”，意味着可能会出现寻租空间。

除去基本药物供应体系，方案中的对于基本药物的使用规定，也引起了医药界关注。

“是否用基本药物应该根据病情需求，怎么能看比例使用?”中国医药商业协会副会长朱长浩对新医改方案中“社区医疗机构全部使用，其他医院按一定比例使用”的描述很困惑，“一种药怎么能按比例去使用?”

此外，基本药物在社区“零差率”“卖出”，也让医药界担心，社区变相成为一个零售药店。

“医院垄断地位更强了。”东部地区一位医药协会会长表示，按医改方案思路，社区医院全部用基本药物，而且是零差价“卖出”，这意味着直接和4万家零售药店产生竞争。

“医药分开首先应该体现在社区医院，社区医院不应该卖药。”王长浩表示，“国外医院是不卖药的。”

“基本药物”试点：定点了10家6家未生产

实质上，医改方案中的基本药物生产供应体系，已经在之前进行了试点。但医药界认为，试点证明该模式是不成功的。

2007年11月，国家食品药品监管局宣布首批18种“城市社区和农村基本用药”批准上市，这18种药包含了青霉素钠、头孢唑啉钠、阿莫西林、复方利血平片等常用药。而生产这18种基本药物的企业，被“定点”为10家。

按照规定，这些药品统一价格、统一标识，通过定点生产、直接配送、优先采购和使用等方式进入城市社区和农村。该政策目的是，确保老百姓在家门口就能用上质优价廉的药品。

“该政策迟迟未能落实，半年后仍有6家企业尚未生产。”一位医药协会会长表示，“医院不愿意。”

这名协会会长发现，这18种药品实行“单独定价”比市场招标价还贵。如华北制药有限公司生产的80万规格的“注射用青霉素钠”，作为政府“基本药物”定价为0.8元，而市场上的招标中标价为0.46元。

“这就限制了公平竞争。”上述协会会长称。 (本文来源：南方网 作者：王世玲)