最高检称矿难渎职犯罪免刑缓刑比例达95%

全国检察机关反渎职侵权工作宣传月活动开始后，最高人民检察院渎职侵权检察厅向《检察日报·廉政周刊》独家披露了《检察机关立案查处事故背后渎职犯罪情况报告》。该《报告》以2005年高检院介入调查并办结的6起矿难背后的渎职犯罪案件和2006年立案查处的安全事故背后的渎职犯罪案件数据为基础，对矿难背后存在的渎职犯罪的特点、易发案环节等进行了专项调查分析。近日，本报记者专访高检院渎检厅负责人，请他对《报告》的相关内容进行解读。

　　1 渎职犯罪造成矿难频发

　　《检察机关立案查处事故背后渎职犯罪情况报告》披露，2006年，全国检察机关共介入重大责任事故调查1383起，这些事故共造成死亡3970人，重伤806人，经济损失6.86亿余元。2005年，全国各类特别重大安全生产事故频发，其中矿山事故在发生频率和造成的影响与损失方面尤为突出。2005年，全国共发生12起死亡人数30人以上的特别重大矿山安全责任事故，共造成994人死亡、28人失踪、62人受伤，直接经济损失达2.24亿元。

　　2005年，最高人民检察院派员参与国务院事故调查组对9起特别重大矿山安全事故的调查工作。各级检察机关立案查处了其中6起事故的46名涉嫌渎职犯罪的国家机关工作人员。

　　按2005年发生死亡30人以上矿山事故的12家企业的经营性质分类，其中国有煤矿4家，民营、镇办、村办采矿企业8家。在事故背后存在渎职犯罪案件的6个采矿企业均为民营、镇办、村办企业。可见，对这类企业负有监管职责的国家机关工作人员渎职犯罪的发案比率远远高于国有企业。

　　《报告》认为，这些事故发生的主要原因是矿主无视法规超设计能力、超强度组织生产以及私挖滥采。这些违规、违法行为与负有监管职责的国家机关工作人员在采矿安全生产监管过程中放弃监管职责，乃至滥用职权的渎职犯罪行为密不可分。“一些地方安全监管乏力，不认真履行职责，个别人甚至徇私枉法。特别重大事故损失巨大，影响恶劣，用鲜血和生命换来的教训刻骨铭心。”高检院渎检厅负责人分析认为，重大安全生产责任事故往往与国家机关工作人员的滥用职权、玩忽职守等职务犯罪相关联，职务犯罪是造成重大安全生产责任事故发生的重要原因之一。因此，要打击重大安全生产责任事故犯罪，预防和减少重大责任事故、重大安全生产事故的发生，必须特别注重查办事故涉及的国家机关工作人员玩忽职守、滥用职权等职务犯罪。

　　2 渎职犯罪背后伴生权钱交易

　　《报告》认为，矿山事故中渎职犯罪的具体表现形式主要有七种：

　　——追求地方经济利益，无视甚至纵容非法超强度开采。政府主管领导、行业主管部门盲目追求经济指标，放弃监管职责，对矿主超设计能力、超强度组织生产、私挖滥采现象视而不见。

　　——滥用职权，降低“门槛”，为非法生产披上“合法”外衣。各级监管部门的涉案人员在日常监管工作中，超越职权，为不符合安全生产的采矿企业违规生产提供便利，甚至帮助不具有开采资格的企业取得合法开采的相关证件，致使国家关于安全生产监管的法规形同虚设。

　　——履行职责不到位，安全整改流于形式。地方政府和行业监管部门监管不严，日常检查流于形式，整改措施不落实，甚至放宽验收标准，导致不符合复产条件的矿井恢复生产、应被关闭的矿山未被关闭，有的甚至敷衍了事，默许矿主继续冒险生产。

　　——管理不严，危爆品监控缺失。我国历来对采矿企业购买、贮存、使用炸药、雷管等火工品实行严格控制，由政府行业主管、安全监管部门和公安机关相互配合对火工品的购买、贮存和使用实行全程监控。但在被查处的几起矿山事故中，却普遍存在政府行业主管、安全监管部门和公安机关对火工品监管缺位的问题。如山西朔州细水煤矿在停工整顿期间，竟能私下购买到炸药用于非法生产。

　　——监管缺位，防控事故的最后一道关口“洞开”。地方政府主要领导放弃安全生产第一责任人的职责，驻矿安监人员玩忽职守，致使被停产整顿矿井的矿主能够非法私下组织生产，最终导致惨剧发生。2005年的6起事故中，有3起是在停产整顿期间发生的。

　　——监管人员贪图私利，大搞权力寻租。在6起矿难事故中被查处的46名涉案人员，相当一部分利用手中权力，在履行审查、发放安全许可证、日常监管、安全检查、复产验收、关闭非法矿井过程中，收受矿主贿金，在矿山入股或接受干股，大搞权力寻租。如广东省安监局原副局长胡建昌等人到大兴煤矿进行现场检查时，多次收取矿主曾云高所送“红包”、“下井费”。

　　——官煤勾结，充当“保护伞”。山西宁武贾家堡煤矿发生“7·２”矿山事故后，宁武原县委副书记李天恩、原副县长李德生滥用职权，与县煤炭局原局长亢存焕、原总工程师连玉明等人共同策划，瞒报事故，将死亡36人上报为19人，并转移死者尸体。大兴煤矿矿主曾云高是一名在职公安干警，他用金钱、干股铺路，大肆贿赂各级公职人员寻求保护，以至于长期从事非法经营煤矿开采。

　　“近年来查办案件的实践表明，国家机关工作人员滥用职权、玩忽职守背后往往隐藏着索贿受贿等腐败行为。渎职失职掩盖权钱交易，权钱交易助长滥用职权、玩忽职守，二者相伴而生。”高检院渎检厅负责人告诉记者，在案件查办过程中，检察机关发现权钱交易有几种表现形式：一是有的国家机关工作人员和国企负责人在矿山非法入股；二是自己或支持亲友办矿；三是利用手中的权力进行权钱交易，成为违法违规行为的保护伞；四是参与瞒报事故或庇护事故责任人；五是袒护生产经营中的非法违法行为。

　　该负责人说，实践中，检察机关注意通过检查责任事故单位的财务资料和购销记录、合同等，发现贪污受贿等职务犯罪。同时特别注意责任事故单位的现金交易和账外账的查证，看有没有虚列支出，大肆行贿的现象；有没有伪造股东名单，向国家机关工作人员送干股的现象；有没有幕后买卖资质、证照的现象。一旦发现权钱交易、贪污贿赂犯罪，检察机关坚决予以打击。该负责人认为，矿难背后的权钱交易、官商勾结等腐败现象已引起有关方面高度重视，查处力度会越来越大。

　　3 渎职犯罪呈现“三多三少”

　　《报告》披露，2005年6起矿难中，被查处的46人涉嫌犯罪的罪名主要是玩忽职守和滥用职权，其中，涉嫌玩忽职守的28人，占60.9%；涉嫌滥用职权的7人，占15.2%。2006年，在检察机关介入调查的安全事故中，共立案侦查629人，其中以玩忽职守罪立案555人，以滥用职权罪立案49人，以其他罪名立案25人，分别占立案人数的88.2%、7.8%、4%。涉案人员所在的行业和部门主要集中在对矿山安全生产负有监管职责的安监部门、矿区地方党政机关、国土资源管理部门、煤炭工业管理部门和公安机关等。其中以安监部门和矿区地方党政机关的人员居多。

　　该负责人分析认为：“《报告》显示，矿难背后的渎职犯罪呈现‘三多三少’的特点。主要体现在，玩忽职守犯罪多，滥用职权等犯罪少；负有一定管理职责的处、科级中层官员所占人数多，普通工作人员和更高级别官员少；行业管理职能部门领导、矿区政府党政领导涉嫌犯罪的较多，一般工作人员较少。”

　　4 免刑和缓刑比例高达95.6%

　　2006年底，山西左云矿难渎职案件宣判，法院的判决结果令人大跌眼镜：12名渎职官员中9人被判处缓刑，3人被判免予刑事处罚。也就是说，这12名涉案官员全部是在监外执行，而这起事故造成了56名矿工死亡。一审宣判后，媒体反映强烈。此后，法院对部分涉案官员改判，加大了处罚力度。

　　这起矿难暴露出来的重大责任事故背后的渎职犯罪轻刑化问题也为《报告》所关注。《报告》披露：2006年，在检察机关立案侦查的629名犯罪嫌疑人中，已经对370人作出了刑事处理，其中，检察机关决定不起诉8人。法院已经作出刑事判决的有249人，其中判处免予刑事处罚131人，占判决总数的52.6%；宣告缓刑107人，占判决总数的43%；判无罪2人，占判决总数的0.8%；判处实刑9人，占判决总数的3.6%；还有113人已由检察机关提起公诉尚未宣判。数据分析显示，在已经作出的刑事判决中，判处免予刑事处罚和宣告缓刑的比例高达95.6%。

　　对此，高检院渎检厅负责人认为，当前，社会公众特别是一些国家机关工作人员和领导干部，对渎职侵权犯罪的严重危害性，以及惩治渎职侵权犯罪的重要性和必要性的认知程度还不够高，相当多的渎职侵权犯罪案件被忽视、被容忍、被“谅解”。有的领导干部对发展经济、鼓励创新与惩治渎职侵权犯罪的关系认识模糊，片面强调保护地方利益和部门利益，对办案工作不理解、不支持、不配合，甚至法外讲情，为犯罪嫌疑人开脱责任，查办渎职侵权犯罪案件发现难、取证难、处理难、阻力大的问题依然没有得到很好的解决。

　　“上述问题，致使反渎职侵权工作尚处于法律监督的薄弱环节，制约着反渎职侵权工作全面发展。”该负责人忧心不已。

　　5 查案工作领域有待拓宽

　　2006年2月23日，监察部、最高人民检察院、国家安全生产监督管理总局联合签发了《关于加强行政机关与检察机关在重大责任事故调查处理中的联系和配合的暂行规定》以下简称《暂行规定》。《报告》认为，《暂行规定》为检察机关与相关部门协作配合打下了良好工作基础，在事故定性、责任调查、案件移送和侦查取证等工作环节，在符合各部门职责范围的基础上，既体现充分依法办案又照顾了高质高效的工作模式，极大地推动了渎职侵权检察工作。

　　《报告》指出，检察机关侦查一体化机制在查处事故背后的渎职犯罪案件中彰显了威力。检察机关通过直接派人参与事故调查，上级检察院对下级检察院查办案件采取具体指导、挂牌督办等方式查处矿难背后的渎职犯罪，取得了明显成效。但是，《报告》同时认为，目前查办矿山事故背后的渎职犯罪案件尚存在一些不足：

　　——立查案件数量、办案涉及的部门和监管环节不均衡。各级检察机关在2005年的6起特大矿山事故中共立查了46名涉嫌渎职犯罪人员。(下转第六版)

　　经过对比分析可以看出，仅大兴煤矿矿难一案就立查了23人，占立查总数的50%。犯罪嫌疑人涉及广东省、梅州市和兴宁市三级安监局，梅州市和兴宁市两级国土资源局及两级煤炭工业局，兴宁市、黄槐镇两级政府和兴宁市公安局等10个机关、部门，发案环节涉及日常安全检查监管、核发许可证、火工品监管和现场停产监管等诸多监管环节。但新疆阜康神龙煤矿“7·１1”矿山事故到目前仅立查了2名领导干部。在山西朔州细水煤矿“3·１9”瓦斯爆炸事故中也只追究了2名现场监管人员的渎职责任。

　　——调查领域有待拓宽。6起矿山事故中暴露出一个共性问题，就是都存在矿主非法生产、超能力、超强度生产和私挖滥采。而矿山生产离不开炸药、雷管和供电、供水保障。因此，如果各个职能部门都能严格依法管理，紧密配合，矿主则无法获取用于非法生产、超能力、超强度生产所需的相应保障。但是，目前查办的案件很少涉及这些职能部门的问题。另外，对矿工的安全培训、安检员的岗位考核及持证上岗等监督落实，国家明确规定应由安全监管部门进行监管，但在目前查办的渎职案件中还没有涉及这方面的问题。

　　“这些问题已经引起检察机关的关注，下一步将在这些方面对此加大办案力度。”该负责人强调。