调查：干部对法律公正认识深刻 但尚未内化为信仰

调查样本分析

　　本次调查样本是某省350名领导干部。本项研究将领导干部的法律素质分解为法律知识、法律评价、法律观念和依法办事能力四个方面，围绕这四个方面设计了包括29个封闭式问题的问卷。本次调查共发出问卷350份，收回251份，收回率71.7%。在收回的251份问卷中，地厅级干部34人，县处级干部59人，科局级干部158人，分别占被调查者的13.5%、23.5%和63%。

　　上篇：领导干部法律素质有哪些提高，有哪些不足

　　领导干部的法律素质就是指领导干部在执行职务过程中的法律精神要素，是领导干部政治素质的重要内容。由于领导干部在我国政治、经济和社会生活各个方面都处于重要的地位，其法律素质的状况直接影响着我国的法治建设进程。

　　普遍认识到学法懂法的重要性，但是某些方面知识准备不足

　　从调查情况看，当前领导干部已经充分认识到法律知识对于做好领导工作的重要性，有94.8%的被调查对象认为，有必要把具备相应的法律素养作为任用干部的基本条件，而且几乎所有的被调查对象都通过各种方式和渠道学习过法律知识。但是，调查中也发现一些不可忽视的问题。

　　第一，对近年普法规划中要求的领导干部必须学习和掌握的法律法规重视不够。被调查对象中，除宪法外，系统学习过行政诉讼法、行政处罚法的不足一半，学习过行政复议条例(法)和国家赔偿法的甚至不及30%(分别为26%和20%)，系统学习过地方人民代表大会和地方人民政府组织法的仅有37%。调查中发现，有27%的领导干部竟没有学过作为国家根本大法的宪法，这不能不说是一种令人堪忧的现象。

　　第二，对法律知识的学习还不够深入，对有些重要问题的理解存在一些偏差。例如，对于地方人大与地方政府的关系这样一个宪法常识问题，回答的正确率仅有56%，除了1.6%的人回答不知道外，有17.5%的人认为地方各级政府是地方各级党委的执行机关，25%的人认为地方各级政府就是地方各级权力机关。另外，不少领导干部对“行政执法”的内涵缺乏正确的认识，对检查、处罚这类限权或剥夺权利的行政行为认为是执法，而对为公民法人登记、发放抚恤金这类赋权的行为则有相当多的人不认为是行政执法。

　　法律意识有所提高，但有些观念尚显落后

　　调查显示，经过多年的普法教育和法制建设的实践，领导干部的法律心理渐趋成熟，在立法目的、守法的内涵等一些重要问题上，有了较为理性的认识。尤其在“民告官”这个较为敏感的问题上，有了一种平等、平和的诉讼心理。但就高层次的法律意识——法律观念来讲，调查所显示的情况还不是很令人满意。例如在国家权力和公民权利的关系上，只有41.8%的人回答是公民权利产生国家权力，而42.6%的人回答是国家权力产生公民权利，另有15.6%的人回答“不知道”。可见，“中华人民共和国的一切权力属于人民”的宪法原则，以及“国家公务员手中的权力是人民通过法律授予的”这样的法治观念在一些领导干部心目中还有些淡漠。有71.6%的被调查对象对“依法治国”的理解还仅仅停留在管理主义的水平，而对依法治国的核心问题是“依法治吏”采取认同态度的仅仅有25.9%。

　　对实现法治国家寄予厚望，但也认识到法制建设的艰巨性

　　调查资料显示，对我国依法治国的前景和现存法律制度的作用，被调查对象均作了较为肯定的评价，如在回答“您对我国建设法治国家的前景有何看法？”这一问题时，只有10.4%的人选择了根本实现不了或说不清楚，其余89.6%人持谨慎的乐观态度。在回答“您认为现存的法律制度对国家的稳定和社会发展发挥了什么作用？”这一问题时，选择否定性评价的仅有4.8%，其余95.2%的人作出了较为肯定的评价。但同时，调查对象也看到了我国法治建设的艰巨性。在回答上面第一问题时，仅有3.6%的人认为我国的法治国家目标会很快实现，而86%的人则认为虽然能够实现，但很艰难。

　　对法的公正价值有了深刻认识，但尚没有内化为信仰

　　从调查统计的情况看，绝大多数被调查对象对社会主义法的公正表示信服和尊重，对法的内在价值有了深刻的认识。如当问到“您遵守法律最主要的原因是什么”时，有83.2%的被调查对象选择了“公正的法律即可以创造一种公平的社会环境，也有利于个人的发展”。在问到“对要求领导干部严格依法办事有什么想法”时，有73.3%的被调查者选择了“我赞成依法办事，并在工作中坚持依法办事”。可见，依法办事作为现代政府(广义上的)的工作原则，已为大多数领导干部所接受。但是，这一比例比认识到法的公正性的比例却低了近10个百分点。在问到“您处理违法行为时，您的上司来电话说情，这时您首先想到的是什么”这一问题时，表示能继续坚持依法办事的比例进一步降低为66.1%。比表示在工作中坚持依法办事的比率又下降了7.2个百分点。准备迎合领导意图，而违心地打点折扣的占到了被调查对象的33.9%。这种情况说明，作为执法者的领导干部，如果没有信仰的支持，一遇到权势的压力或与个人利益、地方利益发生矛盾时，其执法的坚定性将大打折扣。同时也说明，以权压法、地方或部门保护主义等现象还在某种程度上存在，对法律的公正实施和领导干部法律信仰的建立产生一些消极影响。

　　另外，提高干部法律素质任重道远，而基层任务更重。本次调查显示，被调查对象中三级干部的法律素质呈现从地厅、县处到科局逐级下降的特点。看来，基层领导干部不仅法律知识较为欠缺，法律观念仍显陈旧，而且，由于其在权力结构中处在较低的地位，在权和法的冲突中，更易于屈从于权势的压力。

　　下篇：调查引出的几点思考

　　从上面的调查统计资料可以看出，领导干部的法律素质还不能适应依法治国，建设社会主义法治国家的时代要求。这种状况不能不使人对当前的领导干部法律素质问题做更深层的思考。

　　思考之一：干部法制教育的重点是普及法律知识还是转变法制观念

　　当前，领导干部学习法律知识的热情是空前的，这一点从上至最高领导机关的法律知识讲座，下至基层的学法规划即可见之一斑。但是，十几年的普法过后，仍还有一部分领导干部的法律观念还停留在计划经济时期，存在着许多错误认识。这就向我们提出一个问题：干部的法制教育如何定位？即干部法制教育的重点是知识，还是观念？笔者认为，知识的学习固然重要，但是通过学习法律知识，领会法治的精义，建立起适应社会主义市场经济和民主政治的法治观念，则是提高干部法律素质的关键。

　　思考之二：对干部的法制教育是否以“控权主义”为核心

　　现代法治是以法律对权力的限制、约束与规制为其逻辑起点的，没有对权力的一种制度化的理性约束与驾驭就很难有法治化。因此，法治的核心问题是控权，对干部的法制教育也不应该离开这个核心。在我国，对各级领导干部进行以控权主义为核心的法制教育具有特殊的意义。

　　思考之三：具备了相应的法律知识和信仰，就一定能在实践中坚持法治原则吗

　　从调查的情况看，尚不尽然。调查结果还显示，领导干部们面对的问题越具体，其法治原则流失的就越多。这种情况在基层，尤其是科局乡镇一级更为严重。这一级干部年轻，其文化素质是比较高的。按一般规律而言，他们的思想中更少人治传统，而更多法治理念，对实现法治应有更强烈的渴望。但是，在权和法的较量中，他们表现的更易于放弃法治的原则而屈服于权势的压力。

　　如前所述，干部的法律素质是一种精神要素，其成长和发育要受到诸多因素的影响。对于处在权力网络中的各级领导干部，其法律素质尤其是坚持法治原则的坚定性，往往会被一些制度中的不合理性所扭曲。在我国现有的基层体制中，有些领导干部唯上是从，唯权是崇，地方保护，藐视法律，滥用职权就不足为怪了。尤其当屈从于权力可以获得更大利益，起码是避免更大损失的时候，法治信仰、法治原则都会在这种选择面前低下高贵的头。因而提高领导干部的法律素质不仅仅是个教育问题，以权力配置为主要内容的政治行政体制对干部的法律素质发生着举足轻重的影响。政治行政体制中仍遗存的人治等不合理因素是抑制法治精神张扬，影响干部法律素质提高的一个重要原因。

　　(作者杨亚佳 为中共河北省委党校政法教研部副教授）