破产和解整顿制度的建议

我国现行《破产法（试行）》可以说是一定历史阶段、尝试性的产物，由于多方面的原因，不可避免地带有很多历史局限性。随着历史条件的改变，以及改革开放的深化，潜存于其中的诸多缺陷和不足都一一显露出来，成为企业破产法应有效应的发挥的瓶颈，使之无法在市场经济的洪流中大显身手，反而显得捉襟见肘，漏洞百出。因此，笔者认为，需要对破产法的不足之处加以完善，故提出以下建议。

一、实行和解分离主义原则

破产和解的立法原则，包括英美法系国家的和解前置主义和大陆法系国家的和解分离主义两种。我国现行破产立法基本上采用了和解分离主义规定，但却未赋予当事人直接提出和解申请的权利。当债务人发生破产原因时，债权人或债务人只能向人民法院申请宣告破产，待破产程序启动后才能进行和解，即“不彻底的和解分离主义”。实践表明，“先宣告后和解”的规定人为地延长了和解所需时间，导致债务人财产进一步贬值，诉讼效率低下，不利于迅速解决破产纠纷。从维护当事人意思自治的角度看，和解分离主义将赋予当事人充分的选择权，使其可以依据自身经济状况选择和解或清算来解决纠纷。因此，我国破产立法应借鉴大陆法系的做法，采用和解分离主义，使破产和解成为与破产宣告并列的程序，和解不成，可以进入破产宣告。

二、简化破产和解程序

根据我国法律，破产和解必须经过启动破产程序、提出和解申请、提交和解协议草案、债权人会议表决、法院审查和解协议、公告和解六个阶段，从启动破产程序到和解协议生效要经过一年甚至更长的时间。和解过程中，债务人财产始终处于闲置状态，浪费社会资源，不利于债权实现。且期间社会政治、经济形式的变化往往会影响和解协议的成立与生效。推动破产和解制度发展，有必要放宽和解条件，简化相关程序。具体体现为：

（一）承认当事人双方庭外和解的法律效力

和解是当事人双方在自愿的前提下对实体权利和诉讼权利的处分。法律应明确规定，债务人经全体债权人一致同意，自行达成和解协议的，可以请求人民法院裁定认可；人民法院经审查认可和解行为自愿合法，和解目标具有履行可能者，应当裁定协议生效。认可庭外和解，能够有效节约诉讼成本，避免繁琐的法院和解程序，并充分尊重当事人合意，提高和解协议履行率。




（二）增设简易破产程序

对于破产财产价值不大（如小于50万元人民币），权利义务关系明确的和解案件，法院应设立简易程序，允许当事人以口头或书面形式提出和解申请，采用独任制审判方式。并规定法院认可和解申请后，债务人应在法定时间内（如2个月）与债权人会议达成和解协议提交法院，否则即视为和解不成立。这便于敦促当事人双方迅速解决权利义务关系和明确争议不大的破产纠纷，最大限度维持破产财产价值，避免实践中双方互相推诿，久“和”不决的情况。

三、重视人民法院在破产和解整顿程序中的主动作用

针对人民法院在司法程序的破产案件中，处于被动地位，也因此导致司法实践中出现误差。从完善我国破产法的角度出发，建议人民法院首先对和解申请进行必要的审查。在下列情况下，可以决定不召开债权人会议而驳回和解申请：1、和解申请违反法律规定的，包括和解申请的内容、形式；2、和解申请拟出后，经债权人会议讨论否决又提出申请，没有和解希望的；3、债务人或破产人在和解申请前，有严重违反债权人利益的行为的，主要包括破产法禁止债务人实施的行为；4、有其它不宜进行和解的理由。其次，在和解协议履行的内容上，应明确履行的方式、后果，以及当债务人不履行和解协议恢复破产程序时，如何分配破产债权等。最后，人民法院在企业进行整顿过程中，应派专门人员或专设机构对整顿中的企业进行监督，一旦发现企业在整顿中有以下行为，人民法院应依职权撤销和解协议：1、债务人不执行和解协议；2、债务人拒绝监督人的监督检查或者弄虚作假；3、债务人隐匿帐簿、财产或违反法律规定转让财产，放弃财产权利；4、债务人对原先没有财产担保的债务提供财产担保；5、债务人对部分和解债权人允许和解协议外的额外利益；6、债务人提前清偿部分和解债务或提前清偿未到期的其他债务；7、债务人的财产状况没有改善，且继续恶化，足以影响执行和解协议；8、债务人非正常压价出售财产；9、和解协议因债权人的欺诈或其他非法手段而成立；10、债务人有其他违反法定义务的行为。如债务人无正当理由不出席债权人会议或不服从债权人会议主席的指挥中途退会。{1}

四、规范行政权的行使

我国破产法律中行政干预色彩浓厚。对于国有企业来说，债务人的和解申请受制于政府机关，本身没有自主权，处于极为被动的地位，只有政府机关提出整顿申请，作为其下级的债务人才能申请和解，似乎也“应当”申请和解。若政府机关决定使企业破产，即使债务人希望和解，甚至已和债权人达成和解意向，依然无法启动和解程序。此外，法院认可协议的一切整顿活动，亦由政府机关全权负责。其弊端显而易见：首先，行政干预严重挫伤当事人和解的积极性。其次，法律规定缺乏对行政权的制约，容易造成权利滥用。因此，建议我国《破产法》应借鉴日本的做法，给予破产人自主申请和解的权力，如“日本和解法及其他有关法律的规定，自然人和法人不能清偿债务或债务超过资产时，可于破产程序之外，向法院申请和解，同时提出和解的条件。”删除《破产法》中多余的政府行为因素，正视破产和解私权自治本质，将和解申请或破产宣告申请的选择权和整顿内容的决定权交还当事人。规范行政权力的行使，并建立行政权滥用的处罚机制。




五、建立相应的破产和解监督制度

现行破产法赋予了企业职工的债权人会议对整个企业整顿过程进行监督的权利。监督方式是企业必须就企业整顿的情况向企业职工代表大会和债权人会议报告。由于企业职工代表大会和债权人会议的召开受到一定的限制，所以企业在整顿期间，企业职工代表大会应设立专门的事务机构，进行日常监督，只有在需要时对重大问题进行讨论，并作出表决时，才召开职工代表大会，对有关整顿问题发表意见。同样，债权人会议也应设置似外国或其他地区破产制度中的监督人，对整顿进行经常性监督。并根据整顿的进展情况，适时召开债权人会议，听取有关整顿的情况报告。如果企业没有履行和解协议，损害了债权人的利益，债权人可以随时提出终结整顿的请求。设置这种监督机构，有助于对破产事务实施彻底、有效的监督；有助于和解协议的顺利、有效执行；有助于监督债务人的业务执行；有助于防范破产犯罪，这样既可以充分有效地维护债权人的利益，也有利于破产程序的顺利实施。