新中国治安立法50年：从“条例”到“法”

    虽然叫“条例”实际上是“法”　

    2005年8月28日，十届全国人大常委会第十七次会议通过了《治安管理处罚法》，这是我国第三部治安管理处罚法律，如果仅仅从名称上看，很多人会以为从1957年制定的《治安管理处罚条例》到《治安管理处罚法》，是由“条例”到“法”的“升格”，其法律效力发生了变化。　

    “这是一个误解。”中国人民公安大学治安系副教授李春华接受记者采访时介绍，上个世纪五六十年代，我国对法律名称尚未进行严格的分类规范，国务院通过的行政法规称“条例”，全国人大常委会通过的法律有的也称为“条例”，但就法律规范的位价而言，当时全国人大常委会通过的虽然叫“条例”实际上是“法”。　

    《治安管理处罚条例》就是一个较典型的例子。　

    1957年，一届全国人大常委会第八十一次会议通过并施行了《治安管理处罚条例》，因为当时对“法”和“条例”没有明确的区分，用的是“条例”。

    1986年，六届全国人大常委会第十七次会议通过了新的《治安管理处罚条例》，并于1987年1月1日起施行，1994年的八届全国人大常委会第七次会议曾经对《治安管理处罚条例》的部分内容进行了修改。尽管当时对“条例”和“法”已有区别，但仍沿用“条例”名称。“这是本着尊重历史、适应现实的原则，以便群众更好地适应法律。”李春华告诉记者。　

    2005年，全国人大常委会决定将“条例”更名为“法”:即《治安管理处罚法》，其法律效力并未发生任何变化，只是其形式规范更符合《立法法》的规定，突出了法律的本质，不存在所谓的“升格”。

    艰难的起草，轻易的通过　

    公安部消防局原局长、武警少将刘式浦参与起草了1957年《治安管理处罚条例》。他向记者讲述了法律通过的一个片段。　

    1954年，刘式浦从撤并的华北公安局来到公安部工作，先在治安局农村治安处工作，1955年又到与农村治安处合并的治安处工作。“一个处室就是一间大屋子，我参加起草了《无线电管理办法》、《自卫枪支管理办法》、《爆炸物品管理办法》等多项法规，其中，最重要的是参与起草了《治安管理处罚条例》。”刘式浦回忆说。

    1955年，刘式浦来到治安处时，已经有一个《治安管理处罚条例》起草小组了。主要执笔人是吴世昌。吴世昌是1949年大学法科毕业后分配到公安部的，参与起草了好几个条例，“一副学究相”。但是在“反右”运动中，吴世昌被错划为“右派”，1958年病死在清河农场。还有一位中国人民大学法律系毕业的同事，但是在当时政治运动高压下，精神受到刺激，患上了精神分裂症。这样，刘式浦就不得不成为主要执笔人了，尽管当时他还是一个20多岁的小伙子。此后，刘式浦就经常跟随治安局局长，到各个部门征求意见，回来后再整理意见向公安部党组汇报。　

    1956年，党的第八次全国代表大会提出，大规模阶级斗争已经过去，应健全民主法制。刘少奇、彭真在讲话中都提到要健全民主法制。两位领导讲话之后，治安管理处罚立法加快了进度。　

    当时，治安管理处罚条例已经起草了好几年，反反复复征求各界意见和修改已经让刘式浦有些焦躁了。在一次“大鸣大放”会上，刘式浦进行了长篇发言，“我批评立法速度太慢了，解放都这么多年了，连治安条例都出不来……”　

    让刘式浦意想不到的是，这次“鸣放”，他差点被错划为“右派”，后来以“只是同情右派，属于思想错误”了结。同样让他意想不到的是，“说加快立法，突然就这么快，上面来通知，将草案报国务院，以为国务院还要修改好几年呢，没想到，才过去几天，说已经报全国人大常委会审议了。”　

    从全国人大回来后，参与立法的同志都喜气洋洋，通过了!　

    艰难的起草，轻易的通过，刘式浦坦言:“有些不适应，反应不过来。我当时以为，到了人大还不得修修改改、来来回回好几个年头?”　

　　“管理”两个字是最后加上去的　

    建国以后，我们废除了民国政府全部旧法。“但是民国时期的《违警罚法》还是得部分留用。”刘式浦介绍，解放后，各地经常来函询问对治安案件如何处理，“不能老这样一问一答，后来公安部就发了一份文件，通知:为了维护城市秩序，维护新生政权，可以参照《违警罚法》，在大城市对违警进行处罚……”　

    尽管当时争议很大，1957年《治安管理处罚条例》还是吸收了很多《违警罚法》内容。当时，关于法律名称争论分歧也比较大。刘式浦回忆，后来改成了《治安管理处罚条例》中的“管理”两个字就是最后才加上的。当时，有的同志还建议，再加上“行政”两个字，叫“治安行政管理处罚条例”，可这实在是太嗦了。直到最后报全国人大常委会审议时，名称还存在争议。“最终还是加了‘管理’两个字，为的是突出它的行政管理性质。”　

    把哪些行为纳入治安处罚对象呢?起草小组广泛征求了社会各界的意见。那时，已经有了北京政法学院(中国政法大学前身)、中国人民大学法律系，起草小组就找这里的老师征求意见，还征求了全国人大常委会法律室、总参谋部和各个部委、北京市公安局的意见。“在征求意见时，很多单位都认为条文应该写细一点，要求把自己部门的事情加上去。”园林部门说，好不容易栽种的树木花草被摘了，公安能不管吗?测绘部门说，移动损害测绘标志，应该处罚;邮政部门说，对于砸邮箱破坏通信的行为，公安能不管吗?意见征求一次，刘式浦就整理一些，交给领导。

    对于条文写多还是写少的问题，一时也争论不下。公安部领导后来都倾向于公安机关少管一些，“这些都是人民内部矛盾，公安机关是专政工具，人民内部矛盾应该靠批判教育解决”。当时的公安部副部长周兴就说，应该写简单点，“越想写细，越复杂……”在这一思想指导下，最后几经商量确定:“繁简结合、不繁不简，反映出新中国人民政权的新面貌。”　

    横着写?竖着写?　

    审议通过后，“条例”立即施行。仓促之间，刘式浦急忙加班，连夜设计了传唤证、裁决书、扣押收据、罚款收据、没收决定书、拘留证等文书。在制作拘留证时，刘式浦想了很久，最后选了一张8开纸，设计制作了一个三联页:留置人、拘留所和批准机关各有一联，“把人抓了，至少得当事人和这两个部门签字盖章吧?”“条例”规定，处罚有警告、罚款、拘留三种类型，拘留是最为严重的处罚了。　

    当时，公章已经由传统的方形改为圆形，在批准机关某某公安局一联，刘式浦拿起一个墨水瓶盖摁了上去，表示公章位置。“大家都下班了，找不到帮助刻章的，就简单处理了。”刘式浦介绍，设计时，文本内部全部从左到右横写，而当时，人们的书写习惯还是从右到左竖写呢!后来，因为书写习惯问题，很多地方提意见，说“横着写，不方便”，但横着写最终还是保留了下来。　

    “罚款”掀起轩然大波　

    刘式浦至今还记得一件很有意思的事情。解放以前，公共场所光着膀子要受处罚。在讨论“条例”时，有人反对说，这一条反映了旧社会镇压、统治劳动人民，穷人没有衣服穿啊。虽然发言者言辞激烈，但大家还是感到那样做有损于新中国的新形象，最后还是把公共场所光膀子要受处罚写进“条例”了。

    在实施这部法律中，发生了一件始料未及的事情。“条例”批准实施没有多久，各地提意见的信件如同雪片一样飞来，矛盾都集中在“罚款”处罚上。有的人认为:“犯罪了就依法处理，罚款不是在以罚代刑吗?”刘式浦回忆，无论在起草阶段，还是在征求各个部门意见时，大家对罚款都没有争议，个别的只是提到罚款数额问题，可群众如此不满实在是出乎意料。最后，毛主席也知道了这件事，1958年，公安部不得不下发通知，暂停了“罚款”处罚。　

    “当时，‘条例’尽管不够完备，但还是极大地维护了社会秩序，直到后来群众运动起来，阶级斗争取代了经济建设，文攻武斗、学习班取代了拘留、警告等，最后‘文革’爆发，‘条例’全部废了……直到2005年8月，《治安管理处罚法》出台，治安立法走过了风风雨雨的50年!”刘式浦感叹。