不动产登记的性质\审查标准\行政赔偿责任

不动产登记的性质:

民事行为还是行政行为

  　　不动产登记行为究竟是民事行为还是行政行为，学术界存有争议：有人从民法学的角度认为，不动产登记行为并非出于行政管理目的，应该属于民事行为的一部分；另有人认为，不动产登记是一种行政行为，理由是：第一，不动产登记行为是一项必须由不动产登记机关行使的公权力行为。第二，不动产登记行为是国家行政权力的一部分，体现了一定的强制性。登记并非源于当事人的自愿委托而是来源于国家行政权，申请人必须依法向登记机关申请登记，否则其不动产的相关权利便得不到法律的有效保护。第三，不动产登记行为是对不动产物权的确认与宣告，是根据客观事实和法律规定决定的行为，必须要严格按照法律规定和有关规范进行。显然，认为其属于行政行为的理由是充分的。

  　　不动产登记，是指不动产登记机构代表政府对不动产所有权、不动产用益物权、不动产担保物权等进行登记并进行公示，依法确认不动产物权归属关系并使之具对世效力的行政行为。国家实行不动产登记制度，目的在于保障不动产权利人的合法权益，维护不动产交易秩序。而登记发证是不动产物权的公示方法，根据公示、公信原则，凡经过不动产登记部门核准登记并颁发不动产权利证书的，均使权利人的不动产权利产生公信力。同时，不动产登记亦是国家行政管理机关依申请作出的一种具体行政行为，体现了国家行政权力对不动产物权关系的合理干预，属于行政确认行为。通过有效的登记可以推定登记者为权利人，因此，不动产登记的正确与否会对不动产交易当事人的权益产生重大的影响。不动产登记行为既然是一种行政行为，当然应具备行政行为的效力，包括公信力、确定力、拘束力。

  　　不动产登记是建立在契约基础之上，不动产的变动可分为两个阶段：前一个阶段是当事人通过契约在双方之间形成权利义务关系，这种关系的连接力为当事人之间的约束力；后一个阶段为不动产登记机关的登记，该登记具有公权力行为的公定力、确定力和拘束力。显然，后行为的效力高于前行为的效力。鉴于此，登记机关作为公权力机关有权审查前行为。有观点认为，契约只能由法院或者仲裁机构进行审查。笔者认为，契约和契约纠纷存在区别，契约纠纷只能由法院或者仲裁机构进行审查，而契约可以作为证据，由行政机关对其进行“三性”审查，进而可推理出已经登记的不动产纠纷司法救济的正当程序为行政诉讼而非民事诉讼。

不动产登记的审查标准：

以实质审查保障交易安全

  　　不动产登记涉及公民重大财产权利，实行市场经济首先必须保障交易安全。我国经济还较为落后、社会保障尚未健全、诚信体系也未建立、道德缺失及欺诈普遍存在，关注安全超过自由应当作为法的指导思想。这一点从物权法第十二条规定已经得到证实。该条规定，登记机构应当查验申请人提交的证明材料和其他必要材料；就有关登记事项询问申请人；如实、及时登记有关事项；法律、行政法规规定的其他职责。登记机构认为申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的，可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看。也就是说，不动产登记机关对申请人提供的登记材料的真实性、合法性和有效性应作全面审查。

  　　笔者赞同登记机关对登记申请采取实质审查主义，即对申请登记所必备的形式要件、登记手续是否完备、权利取得的方式、权利界线、与他人权利的关系等事项，必须进行审查并核实，无问题方可登记。从交易风险防范的角度来看，不动产登记中采用实质审查标准可有效的防止错误登记，有利于维护不动产交易的安全。但不动产登记涉及申请人身份证与权属证书的真实性、交易当事人和交易标的物的真实性、合同与印章的真实性等，在制假技术足以达到以假乱真的情况下，采用实质审查标准，会增加审查的难度、成本、时间。笔者认为，实行市场经济要求政府构建诚信制度，不动产登记的实质审查是构建诚信的内容之一。

不动产登记行政侵权赔偿责任：

连带责任、份额责任还是补充赔偿责任

  　　在不动产登记机关的违法登记行为同民事侵权行为共同造成损害后果的案件中，正确区分行政赔偿和民事赔偿是认定不动产登记机关承担何种赔偿责任的前提条件。

  　　受害主体在提起不动产登记行政赔偿之前，已就民事纠纷提起民事诉讼并胜诉，但由于败诉方缺乏清偿能力而使损失未获得赔偿时，受害者还能否提起行政赔偿？物权法第二十一条规定：“当事人提供虚假材料申请登记，给他人造成损害的，应当承担赔偿责任。因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。”以已经过民事诉讼处理为由剥夺当事人提出行政赔偿的诉权，是错误的。以往的司法实践中，法院一般认为只有在错误登记行为是导致损害后果发生的充分必要条件时，登记机关才承担赔偿责任，因此，很少有登记机关由于错误登记而对当事人进行赔偿的情况。物权法实施后，在发生混合侵权的情况下，不动产登记机关负有审核材料真实性和合法性、保障交易安全的职责，因此，仅以交易一方当事人有民事欺诈为由而完全排除不动产登记机关的行政赔偿责任，显然是不公平的。对于不动产登记行政民事混合侵权赔偿案件，不动产登记机关如何承担赔偿责任，物权法未作出明确规定，学术界和实务界有如下几种观点或做法：

  　　（一）连带责任原则。当事人提出赔偿请求时，由登记机关先赔偿全部损失，然后登记机关再向民事侵权行为人追偿其应承担的份额。由于不动产登记机关的行政赔偿有国家赔偿金为保障，因此，这种做法有利于切实保护受害当事人的合法权益。但它并没有解决登记机关和民事侵权人的责任分担问题，而且登记机关向民事侵权行为人追偿缺乏的制度保障。国家赔偿法未对民事侵权共同加害人的追偿予以规定。物权法第二十一条规定了追偿机制，具有前瞻性，而在审判实践中，诉讼法难以解决这种追偿的程序。显然，国家赔偿法、行政诉讼法对此类问题的规定已经脱离现实。

  　　（二）份额责任原则。法院根据案件的具体情况，依据自由裁量权确定登记机关应当承担的责任份额，判令其赔偿相应的损失。这是司法实践中较为通行的一种做法。最高人民法院(2001)法释第23号规定“在确定赔偿的数额时，应当考虑行政行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素”，这就要求法院在处理案件时，应充分考虑登记机关在损害后果发生过程中所起作用的大小，来确定其所应承担的赔偿数额。

  　　（三）补充赔偿责任原则。受害人在穷尽其他求偿手段均无法获得赔偿时，方可提起行政赔偿之诉，由不动产登记机关承担补充赔偿责任。即受害人原则上应先对民事侵权人提起民事诉讼来寻求救济，当该程序不能满足当事人的救济要求时或赔偿不能得到履行时，受害人才可以提起行政赔偿诉讼。此种方式面临着在历经民事诉讼救济之后，已经超过行政赔偿诉讼起诉期限的问题。

  　　笔者认为，在错误登记行为和民事侵权共同导致损害后果发生的情况下，应当注意区分直接责任和补充责任。鉴于国家赔偿制度是最终也是最窄的救济制度，登记机关应承担的是补充赔偿责任。笔者认为，当损害发生时，受害人可以同时提起民事诉讼和行政赔偿诉讼，在民事诉讼中法院先中止行政赔偿诉讼；也可以不动产登记机关为被告，以民事侵权人为第三人提起行政赔偿诉讼，法院可以直接判决民事侵权人承担直接赔偿责任，不动产登记机关承担补充赔偿责任。不过，在特定的条件下，也存在连带责任和份额责任。

完善不动产登记制度：

建立统一、独立的不动产登记机构

  　　不动产物权包括房屋所有权、城市房屋他项权、国有土地和集体土地所有权、国有土地和建设用地使用权、国有土地使用权、抵押权、土地承包经营权、宅基地使用权、地役权、探矿权、采矿权等。物权法出台前，上述不动产权利的登记分别归属于城市房屋登记部门、国土资源登记部门、农业和林业行政主管部门等。这种分头登记势必造成人力资源的浪费、权利冲突等后果，解决该冲突应实行“不动产登记一体化”。物权法第十条规定：“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。”这为今后制定不动产登记法留下伏笔。为落实物权法，应尽快制定不动产登记法，以房屋登记机构为基础，组建统一、独立的不动产登记机构。除此之外，还应完善国家赔偿制度、国家追偿制度、政府信息共享和公开制度、不动产登记经费制度，建立不动产登记人员资格考试制度等配套制度。