公务员“铁饭碗”真能在年内打破吗

行政法专家称 退出标准救济机制等诸多问题尚需细化 公务员退出机制短时间内难以完善

    法制日报记者 陈晓英

　　流水不腐，户枢不蠹。

　　一向有着“铁饭碗”之称的公务员机制有望在年内打破，通过自身循环来保持鲜活的生命力。

　　事实上，从年中印发的“反腐五年规划”中出现“建立公务员正常退出机制”这短短的11个字，再到不久前国家公务员局透露的下半年工作要点中提到“研究建立公务员交流与正常退出机制，修改完善辞退规定，着手研究起草辞职、回避规定”，公众就已嗅出了“公务员退出机制渐行渐近”的味道。

　　对此，坊间已是评论如潮，记者的采访也异常的顺利，因为，不管是谁，都想对这事儿“说上几句”。

　　“铁饭碗”还好端吗

　　据有关方面保守估计，我国各级行政机关工作人员数量约为500万人，加上党政机关和社会团体的工作人员、财政拨款的事业单位工作人员，总数为4000多万人。而且这支队伍还在以每年20%的速度增长。

　　在这样一支堪称“庞大”的队伍中，危机感已经弥漫。

　　于庆，10年前考入某国家机关当公务员，如今已是处级干部了。在获知公务员退出机制的消息后，年年被评为“优秀”的他还是有一丝隐忧。

　　10年的机关工作己经让于庆几乎完全放下了原来所学的工程专业，“虽然平时也会与一些工程打交道，但做的都是表面工作。如果将来不当公务员了，谋生都可能会是个问题。”

　　但也有人认为这是一件“好事”。只有27岁的李玉书，今年刚刚加入公务员队伍，刚到单位时，他满怀激情要干一番事业，但却看到“很多同事上班时间都是在看报纸、喝茶聊天中度过的，工作效率低下”。尤其让他感到不舒服的是，他认为他的直接领导“没有工作激情”，而他却有可能在他手下“呆一辈子”。为此，他已经联系好了一家公司准备跳槽。

　　虽然打定主意要走，但李玉书对于“公务员退出机制”还是抱有很大的期望，“这一机制对于改变当前公务员队伍人浮于事的现象，应该是会有好处的。”

　　而对于“围城”外的人来说，公务员将不再是“铁饭碗”的消息，并没有动摇他们“考公务员的决心”。杨锋就是一个铁杆“考碗族”，在去年千人争夺一个岗位的激烈竞争中败下阵来的他，今年准备“重整旗鼓，从头再来”，因为他觉得，相对于其他职业来说，“公务员的稳定性还是很强”。他语气坚决地对记者说：“只要我能进入这个队伍，我相信凭我的能力是不会被辞退的。”

　　曾经的“四平八稳”

　　一个不争的事实是，在大多数行业面临巨大的竞争压力时，公务员却能在一片惊涛骇浪中四平八稳地安享太平。

　　据原人事部统计，自1996年至2003年的8年间，共有19374名不合格公务员被辞退，年均不到2500人。按照全国近500万公务员计算，公务员年辞退率仅约0.05%。有专家指出，显然，与其他社会职业相比，这是一个严重缺乏流动性和新陈代谢程度十分不足的职业生态。

　　新陈代谢缓慢，必然会带来一系列的弊病。

　　首当其冲的一点是领导干部“能上不能下”。

　　据专家介绍，虽然改革开放后我国废除了干部职务终身制，但现实生活中一般领导干部只要职务上去了，除非退休，很难再下来。即使有些人犯了严重错误，要撤职降职也不是那么容易，有的还能很快“官复原职”或是“异地为官”。

　　由此带来的后果是，“吃财政饭”的人越来越多，公务开支也越来越巨大。

　　而对于占大多数的常任制公务员来说，主要的问题则是“优不胜劣不汰”。

　　“尽管公务员法规定了公务员实行任期制，但在现实中，公务员无论干好干坏都能干一辈子，除非因违纪违法被清理或者调任。这一终身制直接导致很多公务员不务正业。”中国政法大学行政管理研究所所长刘俊生今天在接受记者采访时说。

　　有报道称，去年山西省洋县发生洪灾后，在全县民众全力以赴开展生产自救和灾后重建的关键时刻，数名来自基层的民众到县办公楼内办事却找不见人，最后在统计局办公室才发现4名公务员正在入迷地玩着斗地主游戏。因为玩得“太投入”，这些公务员丝毫没有察觉有人站在门口连续拍照。

　　这些弊病的存在，或许能解释公众为何如此期待建立“正常的公务员退出机制”。

　　刘俊生举例说，比如机关里有200号人，规定有1%的退出比例，那么每年就要退出来两个。这种制度产生的效应就是：这200人都会努力工作防止被退下来。这就解决了“公务员不好好干该怎么办”这个老难题。

　　雏形实已具备

　　客观地讲，民间对公务员队伍“只进不出”的评价并不严谨。实际上，早在15年前，公务员退出机制就已初具雏形。

　　1993年，《国家公务员暂行条例》出台。条例对公务员辞职辞退、退休分别进行了专章规定，并首次以法规的形式作出了“开除”的规定。

　　2006年开始实施的《中华人民共和国公务员法》同样也包含这些内容。“从法律规范上来讲，公务员退出机制实际上已经建立起来了。”中国人民大学法学院教授杨建顺对记者说。

　　据杨建顺介绍，“辞职、辞退、提前退休”这三种方式，正是不少机关精简人员采取的主要方式，同时也是公众关注的焦点。

　　然而，根据公务员法的规定，公务员“非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分”。如果纯粹是为了精简人员而让公务员退出，就等于是侵犯了公务员的权利。

　　“这也是世界上普遍遵循的公务员身份保障制度。”杨建顺说，因为公务员是择优录取的，录取后公务员跟录用机关就形成了一种勤务关系，公务员的权利义务都是法定的。公务员一旦任职，只要没有不符合法定要件的情况，就要终身任职，直到退休年龄。

　　为此，近几年来，各地对于公务员退出都采取了高额补偿的方式。

　　2004年11月18日，湖北省武汉市委市政府联合发布《关于建立健全公务员退出机制的意见》，规定了公务员退出的鼓励措施、淘汰制度和惩戒机制。其中有关鼓励措施规定，凡达到一定工作年限和年龄较大的公务员，符合退休条件并愿意提前退休的，将根据其提前退休时间增加1至3档的工资；对已满5年最低服务年限，自愿辞职“下海”的公务员，将一次性给予5至8年基本工资的辞职补偿金。

　　辽宁、山西、江苏等地，也纷纷以“保留人事关系”等方式，给想“下海”创业的机关干部系上了“安全带”。

　　今年8月，广东省深圳市发布了经过重新修改的《深圳市行政机关公务员辞职辞退实施细则》。细则规定，深圳市公务员在年度考核中，符合连续2年被确定为不称职等5种情形将被辞退，辞退后5年内不准重新录用为公务员。但被辞退的公务员可以得到一笔辞退费：自辞退之日起半年内发给本人原基本工资的70%；自第7个月起发给本人原基本工资的50%直至满1年。

　　然而，即便在这种高额补偿之下，公务员的“变动还是不多”。

　　除了这种由于机构精简带来的公务员退出难题之外，正常的退出也因为“机制不完善”而变得“不正常”。

　　“现在令组织部门头疼的是，一些领导干部退下来后不能回归社会，尤其是任届制选举和任命的领导干部。”刘俊生说，2006年中共中央发布文件规定，连续任两届一定要交流到其他地方，连续任三届如果不能提升就必须要退下来免职，“比如说，一个人40岁当局长，到了55岁，他就必须从职务上退下来。而现在地方上一些科级干部干到45岁或50岁就退了下来，但仍然可以在原单位享受他那个级别的待遇。”

　　“这些人本来应该回归社会自食其力，或者等达到一定年龄和工作年限后，由国家办理退休手续或者给予一次性补偿，但这方面的相关退出机制基本上没有。”刘俊生认为，这是此次退出机制需要解决的重点问题。

　　而对于常任制公务员的辞退，公务员法中已经规定了五种情形：在年度考核中，连续两年被确定为不称职的；不胜任现职工作，又不接受其他安排的；因所在机关调整、撤销、合并或者缩减编制员额需要调整工作，本人拒绝合理安排的；不履行公务员义务，不遵守公务员纪律，经教育仍无转变，不适合继续在机关工作，又不宜给予开除处分的；旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归连续超过15天，或者一年内累计超过30天的。

　　然而，现实情况是，“五种情形”的执行效果都不理想。专家分析认为，症结在于“传统人事制度的惯性”。说得通俗点，就是一些领导不愿意“得罪人”，轻易不肯辞退公务员。

　　完善尚待时日

　　冰冻三尺，非一日之寒，也绝非一日可以化解。

　　对于四处盛传的“退出机制有望年内建立”的消息，杨建顺依旧冷静地认为，“这将会是一个循序渐进的过程”。他的理由是，退出机制的完善既需要理论的引导，又需要具体实践的助推，特别是传统制度形成的惯性，需要时间来慢慢改变。

　　专家普遍认为，退出机制一旦细化，就需要面对各种绕不过去的问题。比如最低服务年限，虽然公务员法没有规定，但习惯上都按五年执行，五年中就算是公务员自己想退也不允许；另一种情况是，公务员自己不想退而单位不想再用。“这里面又有很多不同的情况，需要区别对待，分别制定标准。”

　　如果从外部审视，完善退出机制过程中最关键的词汇其实就只有四个字——“利益平衡”。杨建新说。

　　他认为，有两大难点亟需破解：一是退出后的补偿问题，二是如何确保这一机制的可支持性和可接受性。这两大难点会衍生出一系列的问题，比如哪种情况属于补偿范围？具体补多少？标准和依据是什么？在制定各种退出标准时各方能否接受？

　　类似的问题还有，连续两年考核不称职也是辞退的一种情形，那么，考核标准是什么？如果说是违反纪律，谁来判断？如何判断？如果是开除，是否给公务员陈述、申辩的机会？还有公务员退出的救济机制，现有规范中对此很少涉及，导致了目前的申诉机制不是很有效。那么，怎样才能给公务员一个公平的申诉机会？

　　此外，公务员的社会保险问题也是阻碍公务员顺利退出的一大原因。所有的公务员和准公务员们都不得不考虑这样一个问题：将来，无论是辞职还是辞退，社会保险的转移都会成为一个大麻烦。“我们现在是没有各种社会保险的，就像我，工作了10年，如果换一个单位，比起同工龄的人，我就少交了10年的保险，肯定是非常吃亏的。”于庆说，他并不反对建立公务员退出机制，但他认为，相关的配套保障措施必须要及时跟上。

　　“这些问题都需要在原有法律规定的基础上予以细化，出台一系列的标准、规范和程序。”杨建顺说。

　　那么，承载了公众热切期盼的“公务员正常退出机制”何时能以完美的姿态出现在世人面前？接受采访的专家们一致表现出了保守的态度：“这不是一时半会儿能做完的事情。”



中华人民共和国公务员法
行政机关公务员处分条例
中共中央组织部、人力资源和社会保障部关于印发《新录用公务员任职定级规定》的通知